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关于西部小城镇环境基础设施建设及价格/收费现状与展望

http://www.0891ny.com      2007-1-26      中国乡镇品牌网      

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    中国西部地区生态环境脆弱,环境基础设施建设状况总体水平落后。在国家西部大开发实施战略中,将西部地区的生态建设与环境保护放在首位,加快西部地区的环境基础设施建设,建立与完善适合西部地区城镇环境基础设施价格/收费政策,对于促进该地区经济社会的可持续发展,具有十分重要的意义。

    2002年底,根据中荷两国政府关于在中国西部小城镇环境基础设施建设领域开展双边国际科技合作的协议,建设部申请得到了荷兰政府的发展援助资金,用于在城镇供水、污水处理和垃圾处理方面,组织开展实施“中国西部小城镇环境基础设施经济适用技术及示范”项目,项目实施的总体目标是:通过荷兰政府在资金、技术、政策制订、能力建设与成果扩散等多方面的援助,促进西部地区小城镇环境基础设施的建设与发展,推进环境基础设施领域的市场化进程,达到改善环境,减少贫困,实现经济社会可持续发展的目标。
    价格/收费政策制订活动执行单位——中国城市规划设计研究院通过深入的示范地现场调研及国内外相关环境基础设施价格/收费政策调研分析,并根据各示范项目的不同具体情况与需求状况,制订或分析评估示范地城镇环境基础设施价格收费政策实施方案,为加快推进各示范地,乃至整个西部地区的城镇环境基础设施市场化进程奠定基础。
    一、示范地社会经济概况
    1、基本自然概况
    中国西部小城镇环境基础设施经济适用技术及示范项目选择重庆、四川、云南和贵州四省(市)的10+1个示范地小城镇进行示范项目的建设与推广示范工作,其中贵州省湄潭县作为市场化政策试点城镇,格外引人关注。
示范地分布于中国西南地区的青藏高原和云贵高原东南部,境内高山险峻、沟谷深渊、河流湍急,地形地貌复杂,包容了众多的地貌单元和气候亚区,地势起伏较大,跨越了从四川盆地到海拔达7566米的高原地带,在拥有丰富的水资源、动植物资源、矿产资源以及自然人文旅游资源的同时,部分示范地自然条件相对恶劣,生态环境较为脆弱,具有明显的中国西部地区特性和代表性。由于大部分示范地处于长江流域上游核心地区,示范项目的顺利建设与良好运行,对于治理和保护好示范地及其区域的生态环境质量,促进长江中上游地区的生态保护屏障建设,意义深远。
    2、经济发展状况
    示范地城镇普遍规模较小,社会经济发展水平较低,且发展状况不平衡,城镇间差距较大,除重庆市的2个示范地外,其它的8个示范地小城镇均属于少数民族聚居地区,少数民族人口占绝大多数,并且包含一定数量的藏族、羌族、纳西族、彝族、白族、回族、摩梭人等生产、生活习俗独特,宗教情感浓烈的民族同胞。
    近年来,随着国家整体社会经济发展水平的迅速提高,特别是西部大开发战略的实施,示范地各项社会经济发展状况得到了显著的改善,人民生活水平明显提高。但是总体评价,示范地城镇经济发展水平仍然较为落后,部分县仍属于国家级贫困县,城镇人均GDP、人均可支配收入、消费水平以及本级财政收入水平仍然很低,城镇低保贫困人群仍占一定比例(个别示范地达到了20%左右),几乎所有的示范地本级财政收入均不能满足正常的财政支出需要,主要依靠中央和省级政府的财政转移支付,来满足当地政府的财政支出需求,也就是所谓的“吃饭财政”。
    下图列出了示范地城镇的主要经济发展指标对比情况,由此可以明显看出各示范地主要经济发展指标均低于全国平均水平,并普遍低于本省平均发展水平,经济基础相对较为薄弱,发展速度缓慢。

图1  示范地城镇人均GDP、城镇居民人均可支配收入状况图
    1、环境基础设施建设现状
    当前,示范地环境基础设施建设状况普遍滞后于城镇经济社会发展对其的需求,现有设施建设水平低下,系统安全保障能力薄弱,主要表现为:城镇供水设施处理工艺落后,污水处理设施建设重厂轻网,垃圾处理多采用简易堆放或填埋方式,二次污染状况明显。同时,部分示范地城镇在进行环境基础设施建设规划预测过程中,所采取的预测方法不甚科学合理,预测成果偏离实际需求,尤其是部分城镇污水处理设施规模偏大,从而造成工程投资增加,运行成本提高,大大降低了工程效益。
    (1)城镇供水设施现状
    虽然所有示范地都建有了不同规模与建设标准的城镇供水设施系统,但由于特殊的地理位置和水资源条件,供水水源多为山泉水或地下水,城镇供水以自备水源供水方式为主,公共供水普及率仍然不高,个别示范地甚至不及40%,短期内这种状况仍将继续维持,城镇自备水源供水管理较为薄弱。
示范地现状城镇供水系统净水处理工艺普遍较为简陋,部分县城供水甚至不具备必要的消毒处理措施,原水经简单沉淀、过滤后直接供给使用,供水水质安全保障存在较大隐患,居民饮水健康面临一定威胁。
    (2)污水处理设施现状
    示范地城市污水收集与处理系统不完善,大部分城镇仅城区建有少量的合流制污水收集管网系统,城市污水处理设施大多处于待(筹)建或在建阶段。部分已经建成的污水处理设施也因排水管网不完善,污水收集率低,出现污水处理厂无污水可供处理或污水处理量大大低于实际污水产生量,处理设施不能实现满负荷运转;还有个别示范地由于污水处理工艺选择不当,污水收集管网管材或施工质量不合乎要求,出现严重的地下水入渗现象,以及污水处理设施运行管理专业技术人员匮乏等因素,导致部分新建的污水处理厂启动运行困难或不能正常运行,工程效益难以发挥。
    (3)垃圾处理设施现状
    尽管各示范地城镇的城区都建立了基本的生活垃圾收集与清运系统,同时也都在相应区域建设了简易的垃圾堆放或填埋场所,但仍不能达到城市生活垃圾无害化处理要求与处理标准,城市生活垃圾处理二次污染问题十分突出,部分示范地城镇生活垃圾甚至沿河、沿江随意堆放,对城市水体以及周边的生态环境质量,尤其是城市供水水源安全产生了严重的污染影响,直接影响到了附近居民的身心健康。
    此外,部分已建或待建垃圾处理设施设计规模偏大,一方面对垃圾处理场的选址带来了较大困难,另一方面直接导致垃圾处理场建设工程投资与处理成本的迅速增加,工程效益降低。
    2、环境基础设施建设面临主要问题
    示范地城镇大多处于西部地区的生态敏感区域和自然人文风景名胜旅游区内,随着旅游业等第三产业的快速发展,城镇环境基础设施建设需求十分紧迫,境内生态环境保护面临严峻挑战,保护好该地区的生态环境质量对于整个西部地区经济社会的可持续发展意义重大,对此当地政府及国家均予以高度的关注与重视。另一方面,与东部及其他地区不同,多数示范地城镇属于少数民族聚居地区,基于淳朴的宗教信仰追求,人与自然环境及动植物相互依存的观念,深深植根于其传统的文化与信仰之中,当地居民普遍具有强烈的生态环境保护意识。但是,由于目前当地的社会经济发展水平仍然较为落后,地方财政收入水平很低,绝大部分的财政支出需要依靠上级政府的财政转移支付,凭借当地自身的财力难以满足其环境基础设施建设需求,设施建设资金严重缺乏。
    目前,示范地环境基础设施建设资金基本上完全依靠政府财政投入,资本主体主要包括各级政府财政拨款、国债资金(或债转贷)、银行贷款和国际赠款,还没有民营资本或其它私人资本进入,缺乏有效的市场投融资机制,投资供给后劲明显不足。在这当中,城镇供水设施建设资金多数由政府投资,个别实行了改制的供水企业,供水设施建设资金大多来源于银行贷款,供水企业通常只需负担运行成本,基本能够实现收支平衡,但也有部分供水企业仍需政府财政予以补贴(一般这类供水企业的供水普及率较低);示范地污水处理、垃圾处理设施建设资金几乎均需依靠政府财政拨款或国债资金予以支持,尚没有其它的资金来源渠道,设施运行处理成本也主要依靠政府补贴维持,远达不到通过城市污水/垃圾处理收费,满足处理设施建设与运行资金需要的目标,城市污水或垃圾处理设施建设项目立项多年,但建设资金仍难以落实到位的情况普遍存在。
    当前,受示范地社会经济发展水平条件限制,城镇环境基础设施建设滞后于社会经济发展要求、环境基础设施建设资金需求与地方财力不足矛盾仍然较为突出,示范地城镇供水/污水处理/垃圾处理等环境基础设施产业化、市场化进程尚处于起步阶段,完全实现这一目标必将是一个循序渐进、漫长的过程。
    1、价格/收费体系现状
    总体来看,当前各示范地城镇环境基础设施价格/收费体系尚不完备。城镇供水价格体系相对完善,基本能够按照供水企业的运行处理成本和合理利润,实行分类计价,居民家庭生活用水价格略低于其它行业的用水价格水平。城市污水/垃圾处理收费体系相对滞后,部分开征污水处理费的城镇,尚不足以完全实现补偿成本、保本微利的原则。城镇垃圾处理收费,基本上属于象征性的收费,所收取的费用相当于垃圾管理费或清运费,并且收取难度很大,究其原因,既有居民认识不足方面的因素,也存在居民经济承受能力和收费行为本身社会成本过高等问题,从现状个别示范地垃圾管理费收取情况来看,高效、顺利征收城镇垃圾处理费的关键在于垃圾处理费的收费计量方式与征收方式是否科学合理,是否符合当地的实际情况,也就是说垃圾处理收费方案是否具有很强的可操作性。
    (1)城镇供水价格现状
    当前,示范地的城镇供水设施系统建设资金基本上由各级政府投资建成,因此按照回收运行成本标准测算,现行供水价格体系基本上能够满足运行成本回收的要求。现行示范地城镇供水价格方案均实行分类水价,包括居民生活用水、行政事业单位用水、经营服务用水、工业用水、建筑业用水和其它特种行业用水等6种分类用水价格,不同示范地的供水价格体系差别较大,其中居民生活用水价格通常都是最低的,一般介于0.35~1.75元/m3之间,其它行业分类用水价格差别更大,示范地现状供水价格情况见下表1。
表1    示范地城镇现状供水价格表

省、市
示范地
分类供水价格(元/m3
备  注
居民生活用水
行政事业单位用水
工业/生产用水
商业/经营服务业用水
特种行业用水
建筑业/基建用水
四 川
康定县
0.6
0.6
0.7
0.8
--
--
含水资源费0.01元/m3
马尔康县
0.5
--
0.6
0.7
0.8
--
含水资源费0.02元/m3
泸定县
0.5
--
0.7
0.6
--
--
含水资源费0.02元/m3
重 庆
涪陵区
1.75
1.95
2.05
2.20
2.65
2.65
 
奉节县
1.25
2.15
--
--
--
--
 
云 南
丽江市
1.2
1.8
--
1.9
--
--
 
香格里拉县
1.2
1.4
4.0
2.2
--
2.2
计量用水户
宾川县
1.6
--
--
2.3
--
2.5
 

    自来水费通常由供水公司按实际用水量计量收取;对于少数未计量用户,一般采用固定收费方式。部分示范地城镇由于公共供水普及率不高,存在着一定比例的自备水源供水,城镇供水价格调整对该部分用户影响不大,随着城镇化水平的不断提高和公共供水设施的逐步完善,现状自备水源用户将逐步转向使用公共供水服务。因此,在今后城镇供水价格调整过程中,其社会影响范围将不断扩大。
    (2)污水处理收费情况
    目前,大部分示范地城镇污水处理设施尚处于待建或建设当中,大部分示范地也已开始征收城市污水处理费,并根据不同的用水类型实行不同的污水处理收费标准。由于示范地用水类型以居民生活用水为主,城市污水处理收费方案主要考虑居民生活污水处理收费标准水平,差别不大,泸定县收费标准最低仅为0.12元/m3,大部分示范地介于0.3~0.4元/m3标准之间,见下表2。按照常规城市污水处理设施运行成本需要,现行污水处理收费方案并不能完全达到满足污水处理设施运行成本需要的目标,而距实现全成本回收目标,显然差距更大。
表2  示范地现行城市污水处理收费情况
省、市
示范地
城市污水处理收费标准(元/m3
居民生活用水
行政事业单位用水
工业用水
商业/经营服务业用水
特种行业用水
四川省
康定县
0.38
0.38
0.40
0.42
0.44
泸定县
0.12
0.12
其他经营性单位0.18元/m3
马尔康县
0.35
其他行业0.45元/m3
重庆市
主城区
0.60
非居民0.90元/m3
涪陵区
0.40
非居民0.80元/m3
奉节县
0.40
非居民0.80元/m3
云南省
丽江市
0.40
0.60
0.60
0.60
1.50
香格里拉
0.20
0.20
--
0.40
0.70
宾川县
0.40
0.40
--
0.40
--
    城市污水处理收费通常按照用户用水量计量收取,并由供水企业随同自来水费一并征收,原则上要求实行专款专用,专项用于城市污水处理设施的建设、运行和维护管理需要,同时污水处理运行企业需确保城市污水处理设施的正常运行和运行质量,按设计要求达标处理。
    (3)垃圾处理收费情况
    当前,多数示范地实行的面向城镇居民和企事业单位征收的垃圾处理费,实际上属于垃圾管理费或垃圾清运费,并不包括垃圾无害化处理所需要的费用。垃圾清运费的征收对于城镇居民通常按户或人收取,行政事业单位一般按实际的垃圾产生量按桶计费,而对于商业经营服务机构通常则按营业面积计量收取,不同示范地收费体系与收费标准差别较大,但都不是按照垃圾处理设施的实际运行处理成本测算核定而得到的。
    目前,示范地垃圾处理收费仍属于行政事业性收费,环卫部门需到当地物价部门办理行政事业性收费许可证,方具收费资格,并纳入同级财政预算外收入资金进行管理。现状垃圾处理费收取额度很低,远不能满足示范地当前垃圾收集、清运和处理所需费用开支,大部分费用支出仍需依靠当地政府的财政补贴予以维持,城镇垃圾处理设施建设项目短期内仍将难以引入外资或其它私人资本参与,垃圾处理产业化、市场化进程将更为漫长。
    四、几点结论与建议
    示范项目所在地较为落后的经济发展水平与普遍贫困化状况,决定了维持其环境基础设施的正常运行,只能实行非完全市场化的运营模式。政府在制定或调整城镇环境基础设施价格/收费政策过程中,无论是确定具体的价格/收费方案,还是制定出台相关的价格/收费管理办法,都必须充分考虑当地弱势群体和低收入家庭的实际承受能力这一具体情况。由于示范地城镇规模普遍较小,决定了其环境基础设施建设规模需求也较小,工程投资需求不高,本次荷兰政府赠款资金在很大程度上解决了示范地建设资金需求不足的矛盾。由于示范项目建设资金得到了荷兰政府的赠款援助,在确定示范地相应的城镇供水、污水/垃圾处理收费方案时,仅需考虑项目建成投产后的日常运行维护管理成本即可,大大降低了面向当地居民的收费压力,对于改善示范地环境状况、减少贫困、实现城镇可持续发展意义深远。
    当前,在我国加快推进市政公用行业市场化进程,城市环境基础设施建设市场化、管理企业化、服务社会化、行业发展产业化的总体发展目标指引下,示范地小城镇通过市场化手段,筹集资金、引进先进的技术与管理经验,实现环境基础设施的可持续运行发展目标,是示范地环境基础设施发展的必由之路。但在我国市政公用行业市场化改革起步阶段,特别是在西部经济发展相对落后地区,市场化不等于全面的收费和收费标准完全达到企业盈利水平,尤其是对于城市污水处理/垃圾处理等公益事业行业,市场化初始阶段的目标,主要应是明确政府、企业与用户三者之间的责任和义务,在近期污水/垃圾处理收费标准以补偿设施运行成本为目标时,运行费用不足部分,各级政府必须也有责任通过财政补贴的方式予以补助,以确保城市污水/垃圾处理设施的正常运行,远期根据国家市政公用行业市场化改革发展目标,逐步通过城市污水/垃圾处理收费的方式,实现运行企业全成本回收与可持续发展目标。
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